焦点观察：如何避免“昆明晋宁征地冲突事件”重演？

　　10月14日，昆明市晋宁县晋城泛亚工业品商贸物流中心项目施工过程中，企业施工人员与富有村部分村民发生冲突，共造成8人死亡，18人受伤的重大伤亡。此次冲突再次暴露了目前我国在物流园区建设以及农田征用制度方面存在的隐患。

　　起因

　　昆明泛亚物流中心的这次事件把人们的目光再次吸引到物流园区建设的规范与风险上来，事实上，这起重大暴力事件的发生绝非偶然，其原因积聚已久。早在2013年10月和2014年6月，晋城镇村民已和当地政府、开发商发生过多次冲突，出现过上千村民抗强征，使用农具对抗征地的情形了。事情为何愈演愈烈未得到解决，甚至造成了如今8死18伤的惨烈结果呢？其主要原因是，村镇、开发商方面没有与相关村民进行有效的沟通，选择采取以极端的方式解决问题，而政府方面的不作为对此又起到了推波助澜的作用。

　　其一，农民被剥夺表决权，征地补偿金缩水。在这次的农田征用事件中，村民们反映，他们并未同意征地补偿合同，只是在未经民主表决的情况下被迫同意了征地补偿。事后，最初承诺的每人12万元的补偿款又变成了每人4.3万元，这是激化矛盾的主要原因。农民的生命财产安全不仅没有得到相应的保障，反而屡屡受到威胁；赖以为生的土地没有经过村民大会的民主表决就被征收，得到的补偿又远远低于土地带给他们的经济利益，这样的“征一头牛补一只鸡”的行径是无异于抢劫，必然会引起村民的反抗。

　　其二，项目程序违法，政府推波助澜。在项目审批合法性存疑、征地拆迁手续未完备、征地补偿金发放争端未解决、村民安置工作未完成的情况下，项目施工工作已于2012年轰轰烈烈展开了。至今，项目审批文件都没有经过公开，所以泛亚物流中心项目审批程序的合法性也是引起争端的重要原因。除此之外，从2012年项目开工起，富有村村民与施工方的摩擦争端就不断出现，政府在这种情况下不仅没有出面加以调解，甚至有包庇纵容之嫌，这样的公权力行驶方式也使得当地农民得不到表达诉求的合理渠道，最终酿成了这一惨剧。

　　问题

　　村民的自治权、经济补偿权甚至生存权被漠视是造成此次暴力事件的根本原因，物流项目开发商未批先建的做法更让我们不得不反思我国目前物流园区的建设现状，在当前的物流园区建设中，审批和征地程序等也是问题重重。

　　首先，园区建设缺乏规划，占用大量农田、耕地。物流园区是一个或多个物流中心、配送中心在空间上集中布局的场所，是具有一定规模和综合服务功能的物流集结点，在布局上会建在城乡连结处，尤其是不同的物流线路共同的交汇点，这样既可以缓解城市物流交通的压力，又能兼顾物流园区本身占地面积较大的问题。但是这些区域往往主要分布在村镇，并且多会涉及农民宅基地、农田的征用问题。近年来，随着“建园”热的趋势，诸多政府借着“物流园区”是“第三利润源泉”的名义乱征乱占，脱离当地经济发展、片面追求利润，并且盲目兴建项目，脱离现有物流资源，不重视整合利用现有的资源，甚至借物流名义炒房地产。这些问题在物流园区的建设中都曾发生，造成了基本农田减少，耕地质量下降，极大的浪费了政府的财力以及土地资源，也产生了大量失地农民。

　　其次，园区建设审批程序不完备，未批先建屡有发生。国家发改委规定，对应报项目核准机关核准而未申报的项目，或者虽然申报但未经核准的项目，一经发现应该停止建设，并依法追究有关责任人的法律和行政责任。但如今我国很多物流园区的申请审批并未经过法定程序，未批先建现象时有发生。一方面原因是我国有相关的法律虽然在项目未批先建方面明确规定有惩罚，但是因为违法成本过低，导致开发商对法律视而不见，持续地进行违法行为，违法受到的惩罚远不能与项目所带来的经济利益相比。另一方面，随着经济发展对物流的依赖，物流园区的建设已经被各地政府视为促进经济发展的重要途径，在建设过程中可以得到当地政府多方面的优惠和保护。作为当地的重大工程项目，它还面临时间紧、涉及范围广、用地报批难度大等问题，如果不办理相关手续，项目的工期就会缩短，投资加快，对企业和政府来说都减少了经济成本。因此，个别政府会牺牲农民的利益，贪图一时的政绩工程，疏于管理，甚至大开方便之门，根本无法起到监管职责。因此，在很多地方，即便物流园区的申请审批手续是不完备的，也可以先进行建设，再将手续补全，甚至有些项目已经竣工却面临审批手续不合法的问题。

　　再次，物流园区建设过程中，征地补偿争议屡屡发生。物流园区建设周期长，且前期收益低，个别开发商以此为借口，拖欠农民的征地补偿款，不按法律规定的“三个月”落实，有的农民甚至在征地过去几年后仍然拿不到补偿款；还有的不按照法定标准进行补偿，低估被征土地前三年的平均产值，或者以低于征地补偿协议的标准强迫农民接受；个别项目开发商串通村委会不开村民大会，不公开表决，根本没有与村民们协商，便签订了补偿协议。除此之外，有的物流项目开发商甚至联合当地的黑社会势力进行暴力征地，强行逼迫农民接受补偿协议，否则就限制或变相控制农民的人身自由。这些问题加剧了物流园区的施工方与农民之间的矛盾，导致农民对物流园区建设多持抵触情绪，甚至多加阻挠，问题一旦不能解决好，便会再次出现暴力事件，引起流血的代价。

　　反思

　　首先，科学选址，慎占农田。在未来的物流园区规划中，如何解决园区占地与村民农用地的冲突，使开放商与被征地农民同时受益是建设园区面临的棘手问题。在建设物流园区时，除了考察区域的物流基础等条件外，还应该兼顾到环境因素及资源利用情况，在可以选择的情况下，尽量少的占用农田、耕地等土地资源。本次的晋宁县便位于滇池南岸，农田肥沃，当地村民靠种植大棚为生，平均生活水平已达小康，让村民将世代赖以为生的土地拱手让与物流中心建设，必须要考虑村民的接受程度，尽量绕开农田，少征农田。同时，为避免造成土地空置，应该根据近期和长远的货物流通量，确定物流园区近期和长远的建设规模，使之既与经济发展相适应，又不出现闲置和浪费。

　　其次，严守征地补偿标准、程序，保护农民权利。为避免开发商与农民因征地补偿利益发生冲突，应该确立规范化的补偿标准，设置科学的补偿、安置程序，加强监督，强化专门机关的审查职能，让征地双方都能感受到公平、公正；明确在征地补偿安置工作没落实时，任何征地行为或拆迁行为都不能进行，否则即是违法行为。除了明确标准外，还应该确保征地双方在自愿平等法律关系中进行协商，尊重和保证农民表达的权利。在土地征收前，相关部门应当以书面形式告知农民拟征土地的位置、用途等基本概况，否则便是为争端的发生埋下导火索。此外，建立全面覆盖的社会保障制度，对地农民进行就业培训也是必须的，只有这样，才能提升其职业技术能力，确保被征地农民离开土地后有长远生计。

　　再则，规范政府行为，加强政府监管职能。物流园区用地征收程序的违法状况根源于缺乏有效的政府监督和管理，政府在利益和政绩的诱惑面前，很容易出现纵容开发商违规操作，未批先建的情形。政府的行政观念应该由“权力型”政府向“服务型”政府转化，同时考虑开发商和农民的利益，必要时要站在作为弱势群体的农民立场上，及时保护农民的利益，出现问题及时进行调解，不能为了眼前的“面子”工程对违法行为“睁一只眼闭一只眼”，更不能成为违法开发商的“帮凶”。同时，要强化国土资源部门职能，确保征地工作公开、公平、公正的开展，严格控制征地规模，凡没有征求农民集体组织和农户意见的征地方案不予审核批准，严禁拖欠、截留和挪用征地补偿安置费用。

　　现阶段物流园区还是一个新生事物，它会给社会带来较好的经济利益，但物流园区的建设是一项资金耗用大、涉及众多利益的事情，一定要统筹兼顾、慎重行事，切不可在沟通不畅的情况下暴力行事，这样只能带来血的教训。我们应该在尊重和保护农民利益的前提下进行物流园区的尝试，使开发商和农民双方在良好的关系中和谐发展，共同开拓经济发展的新局面。（作者单位为北京交通大学法学院）