为落实《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发〔2013〕33号），实施铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发利用政策，支持铁路建设，国务院办公厅《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（以下简称《意见》）于8月11日正式出炉。《意见》要求按照改革铁路投融资体制、加快推进铁路建设的要求，对铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发利用政策作出明确规定。

　　国家如此大动作支持铁路建设实施土地综合开发，能否切实推进铁路投融资改革进程、加快解决铁路建设发展的难题？

　　政策指向铁路投融资改革《意见》指出，在支持铁路建设实施土地综合开发的过程中，必须坚持支持铁路建设与新型城镇化相结合、政府引导与市场自主开发相结合、盘活存量铁路用地与综合开发新老站场用地相结合的原则。

　　这意味着，国家为中国铁路总公司提出一条解决投融资改革难题的新路子——涉足铁路沿线土地综合开发，或将能够弥补铁路建设资金不足，解决投融资改革的实际问题。

　　事实上，铁路土地综合开发的举措并不是突然出现的，此前全国已有多地就轨道交通土地资源利用计划进行长短期规划。去年8月，国务院发布《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》后，天津、广东、福建、江西、安徽、四川等省市就已明确提出要通过铁路沿线土地开发来弥补铁路建设资金不足。而在今年2月，公开对外招标的中国铁路总公司土地评估和土地授权经营资产处置项目评估机构选聘正式开标，更标志着中国铁路总公司开始启动土地开发。

　　如今，《意见》的出台正顺应了铁路投融资改革的发展趋势，指明了新的道路，放宽了铁路进军相关产业的发展范围，支持其进入房地产领域，从另一个渠道打破了铁路建设投融资发展壁垒，切实加快铁路投融资改革发展进程。

　　国家发改委综合运输研究所研究员罗仁坚也向《现代物流报》记者证实，此次国务院发文力挺铁总进军地产行业，就是去年8月国务院关于铁路投融资改革的具体落实。

       利于缓解赢利和资金不足问题

　　分析《意见》内容可以得知，铁路土地综合开发意在盘活铁路土地存量资源，开发利用新线建设新增资源，根本目的是改善铁路企业财务状况和资本结构，提高企业效益。或者说，就是在合理合法合规的情况下找钱源。

　　石家庄铁道学院经济管理学院教授张俊勇告诉记者，铁路的收入来源除了运输收入，还有很大一部分来自多种经营收入，实质上，这部分收入从铁路的财务报表看，并不是赢利部分，但也不是亏损部分。铁路拥有许多无偿划拨的土地、场站等，这部分综合利用程度低、管理效益低、开发程度低，把土地、场站等纳入综合开发，对改善铁路赢利、支持铁路建设具有极其重要的意义。

　　铁总自成立以来，坚持企业化、市场化运作，全面开展货运组织改革，加快组织铁路建设，成效很大，但依然面临艰巨的挑战：受制于宏观经济结构调整的影响，铁路的总体赢利情况还难言乐观，这从去年年底乃至今年上半年的货运量、货运周转量指标上都可以得到明确的体现；去年曾确定运价市场化改革方向，如果贸然实施，不得不考虑各方面的反应以及市场对铁路运输需求的冲击因素。

　　另外，高速发展的铁路建设给铁总带来了资金和负债两大问题，资料显示，截至2013年9月30日，中国铁路总公司总资产为4.84万亿元，负债3.06万亿元，在建工程1.55万亿元，巨额负债已严重拖累铁路发展。

　　张俊勇对此介绍说，铁路土地综合开发作为国家给出的新融资方式，它有很多方面可以发力，如铁路项目建设、铁路上下的空间及毗邻的土地等，提高土地利用效益，带动沿线社会经济发展，做到以开发收益补贴铁路建设和运营。这在很多国家或地区已有一些借鉴的经验，比如日本铁路改革过程中，也是通过出售部分地产变现，来改善资金状况。同样，围绕日本的地铁资产的综合开发，也创造了可观的经济效益。“铁路土地综合开发能提高铁路企业的赢利能力。土地、铁路运输、铁路建设、铁路运营结合起来，将会使铁路整体的效益提高，并提高吸引投资的能力，利用铁路、车站及沿线周边的土地，补足铁路行业经营状况不佳、效益低的现实问题，以提高铁路的整体收入，这与香港地铁和物业联合开发的方式是相同的。”罗仁坚进一步解释道。

       解决发展难题关键在于体制

　　作为解决铁路投融资改革难题的一大举措，盘活铁路存量用地和综合开发新场站土地，这对于加快铁路投融资改革进程、缓解铁路建设资金压力无疑是巨大的利好。尽管如此，铁路土地综合开发举措瓶颈仍存，是否能够切实解决铁路投融资改革难题仍然有待进一步商榷。

　　从铁路土地综合开发的具体实施情况来讲，目前闲置土地的盘活方式、商业地产政策紧缩、地方政府与铁路综合开发新场站用地利益分配、铁路新建线路周边经济环境、建设资金不足等问题都制约着铁路实施土地综合开发。同时，人员的调配和机构的组建，以及对土地综合开发涉及到的商业地产、旅游、广告等周边相关行业的熟悉与把握，都成为摆在铁总面前亟须解决的实际问题。

　　当然，更关键的问题还在于体制的制约。长期以来，国家对铁路投融资改革都给予高度关注，并出台一系列政策措施加以推进。原铁道部曾采取扩大铁路建设债券发行规模、扩大利用外资规模、推进铁路企业股改上市等举措推动铁路投融资改革。但在原政企不分的管理体制下，铁路投融资改革始终未见明显成效，民营资本很难进入也不愿进入铁路建设。

　　如今，铁路改革虽然初步实现了政企分开，但并没有打破市场垄断。目前的中国铁路总公司仍然是一个大的垄断实体，虽然承担着企业职责，但至今未经分拆重组，并没有建立起真正的现代企业制度，缺乏充分竞争。

　　罗仁坚即对此表示，铁总总体效益好的话，会吸引一些投资进来。从长远来看，铁路存量用地和新场站用地具有增值潜力，一级土地开发后可以再进行二级开发，能更好地为效益服务。目前铁路运营没有找到好的赢利点，成了吸引投资的掣肘，国家只好采取建立铁路发展基金、土地综合开发等举措。“铁路改革的关键是运营体制问题。铁路运营体制一家垄断，配套设施不健全，体制不适合，投资进不去。所以要从运营方面多考虑，解决了运营体制问题，投融资改革也就迎刃而解。”罗仁坚说。

　　北京交通大学经济管理学院教授武剑红则进一步认为，对于铁路投融资改革，去年8月国务院下发的33号文件中有一揽子的计划，试图为铁路的健康发展提供一个尽可能好的外部环境，其用意是好的。但外因必须通过内因起作用。若不进行造血机制的改革，而仅靠输血，包括土地开发、涨价、成立铁路建设基金，则有事倍功半的可能与风险。“我们应该站在更高的层面看问题，不能头痛医头，脚痛医脚。”

　　武剑红说：“铁路投融资的难题不在于土地开发和运价，而在于真正的制度性变革，目前的铁路政企分开只是形式上的分开，或者说仅是完成了万里长征的第一步。铁路未来的改革要不断朝着‘引入竞争，科学监管和企业重组’的方向努力。”

　　由此看来，铁路实施土地综合开发能否令铁路投融资改革及发展建设取得预期效果，取决于方法是否“治本”。铁路发展亟须体制改革，不论是土地开发，还是涨价，亦或是成立铁路建设基金，最关键的还是打破铁路一家独大的局面，破除行业垄断，真正实行政企分开，引入市场化竞争，科学监管，挖掘赢利点，创新运营模式，这样铁路才能真正吸引大量社会资金，健全发展机制和配套设施，走上一条健康、持续、现代化的发展之路。