1979年春天，邓小平在中国的南海边画了一个圈；2013年夏天，中国政府在东海边又画了一个圈──中国（上海）自由贸易试验区。今年8月，国务院正式批准设立上海自贸区，全国人大常委会决定授权国务院，在试验区内暂时调整有关法律规定的行政审批，决定从2013年10月1日起实行。

据悉，上海自贸区将于9月29日挂牌。尽管《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》的真容还未面世，但对于上海自贸区获准设立的意义，舆论已达成共识：依靠资源消耗和无限要素投入的发展模式已经难以为继，中国迫切需要释放新的增长能量；同时这是中国继加入WTO后又一次更高层级的开放，它将远远超越“特区”争取优惠政策的层面，而是探索制度创新，为中国新一轮经济改革探路。

28平方公里国家试验田

据报道，上海自贸区申报方案涉及投资、贸易、金融、行政法制等多项改革试点，拟通过两三年的试验，推进服务业的扩大开放和投资管理体制的改革，加快探索资本项目可兑换和金融服务业的全面开放，以及综合实现一系列创新改革目标。

为什么是上海？上海是中国的龙头，当然要走在中国的最前头。上海有得天独厚的地理位置优势，有先期经济发展的基础，有雄厚的人才储备，做好了，完全可超越深圳，甚至香港，成为与伦敦、纽约等比肩的东方明珠。早在上世纪90年代初，站在黄浦江边的邓小平不无遗憾地表示，设立第一批特区的时候没有考虑上海是一个失误。

1990年初，借着浦东的开发，上海成了中国举足轻重的经济重地。2010年以后，中央陆续批复上海为国际金融中心、国际贸易中心、国际航运中心和国际物流中心。然而，近几年上海经济增长放缓，一直在寻找新的增长动力。“四个中心”曾被视为重要的政策红利支持，但一直缺乏一个可以承接政策创新的载体，自贸区于是被寄予了厚望。

尽管方案内容尚未公开，但据媒体此前报道，上海自贸区肩负四项重大使命：

一是贸易的自由化，即没有海关监管、查禁、关税干预下的货物自由进口、制造和再出口。

二是投资的自由化，除规定不能干的，其他都可以干，投资大部分实行备案制，取消外资持股比例或经营范围等诸多限制，对内外资实施公平准入标准。

三是金融的国际化，预期在自贸区内，投资和贸易相关的资金可以自由兑换，利率、汇率都由市场决定，也允许自贸区的金融机构去海外发债，拿钱回来之后可以贷款给自贸区里面的企业，并突破现有存贷比的限制。最终实现金融资源的全球优化配置，提升人民币的国际地位。

四是行政的精简化，自贸区将实施“一线彻底放开、二线安全高效管住、区内货物自由流动”的监管服务新模式。

上海自贸区规划面积28平方公里，面积并不算大。但上海自贸试验区不是针对单一城市的“政策红利”，而是全国新一轮改革开放的试验田。分析认为，立足于中国经济的大背景，上海自贸区试验区的设立与深化改革开放相呼应，定位更具国家制度层面意义。这其中包括进一步深化改革开放，加快政府职能转变，扩大服务业开放，探索政府经贸和投资管理模式的创新。

探索政府与市场的新边界

深化改革已成上下共识，而转变政府职能，深化行政审批制度改革，打造“有限政府”，已成共识中的一个重要交集。自贸区建设最重要的工作之一，就是要在现有的开放试点里，化繁为简，减少行政成本，转变政府职能，提高行政透明度。国家将在自贸区内调整部分法律规定的行政审批和事项，进一步简政放权，使自贸区成为改革的新标杆。

目前中国的投资管理体制实行的是项目审批制，此前的改革中，“下放审批权”、“改审批为备案”，掌握审批权力的政府部门形成了一套习惯的话语体系，但现实中并没有真正突破，并没有实现真正的“割肉”。上海建设自贸区，改革的重要方向是终结审批制。8月27日，国务院提请全国人大，要求上海自贸区范围内暂缓实行外资三法，将原有审批改为备案制，据称“此举在中国改革史上非常罕见”。

其中“负面清单”是一种釜底抽薪的制度转变，即除了有限清单上列明的不能做的事情，其他事情依法准入不再需要跑政府。从行政审批走向依法许可，也就是从“管企业”转变成“管政府”，前者“法无明文禁止即可为”，后者“法无明文规定不可为”。另外，众多现代生产型和生活型服务性行业，都将对内外资实施公平的准入标准，欢迎国内民营资本和海外直接投资。

负面清单管理模式和准入前国民待遇与中国传统管理模式有着非常大的本质区别，将重新审视和厘定政府与市场边界。政府从事前审批，转向事后和过程的监管，这既是实践“小政府”的全新的执政理念，也是理清市场和政府最优边界的最新尝试。人们期待，上海自贸区能够推进政府行政管理体制的改革，给打造“有限政府”提供一个更为透明化、法制化与决策民主的“样本”。

风险与机遇同在

在内生改革需要动力和推力的重要关头，上海的自贸区是在新形势下推进改革开放的重大举措，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验。一如当年邓小平倡导的深圳等特区，上海自贸区承担着新一届政府改革大局爆破点的重任，是二次改革的破题之作，所以有了诸多亮点，也有了诸多期盼。

此前各地的金融改革以及自贸区的规划当中，地方竞争的多是特殊优惠政策，就是“要政策”。其结果是改革变成了区域利益的再分配，企业忙于在不同政策之间套利，诱发了攀比，强化了审批，变得更不透明。

而上海自贸区与改革开放搞的特区、新区有一个很大的区别，在于它并不仅仅是优惠政策的给予或者是有一些政策性的突破，而是怎么更进一步地和国际惯例接轨，谋求在更高的层面上参与对外开放、参与经济全球化，通过开放倒逼改革。

既然是试验，是机遇也是挑战。这是政府自身革新交出权力的过程，既是灵魂也是利益的改造，均绝非易事。中国的官僚科层体系高度等级化，如果对自贸区仅仅是做了地方层级的人事安排而不配备国务院领导级别的协调机构的话，央地博弈可能还是会面临窘境，继而导致推进力度和效果有限。这也是未来自贸区发展的最大的风险之一。

当然，改革都是有巨大风险的。自贸区面临的风险还有：金融改革，利率市场化后是否会疯抬资金价格，造成一时社会融资成本畸高？汇率市场化后能否抵挡和经受住国际短期资本（热钱）的冲击？人民币资本项目下可自由兑换后，外汇管理能否经受住外汇大进大出的考验？外资银行、民营银行大举兴办对传统国有银行带来的巨大冲击会否造成挤兑等金融风险？这些，不但对市场主体带来考验和冲击，而且中国的金融监管体制也面临严峻考验。特别是在“有限政府”前提下，这些金融风险如何演进？如何规避？这些都是需要认真考虑、谨慎处理的。

摩根大通中国首席经济学家朱海斌认为，市场对自贸区金融改革的过度关注，或会陷入题材爆炒之后的失望和困惑，而忽视了自贸区内的各个领域配套改革的重要意义。朱海斌强调，“自贸区的改革绝不仅仅是一个自由金融试验区的改革，它是包含贸易、投资、金融、行政管理各个领域，其核心在于重新定义政府与市场的关系。”

对外经贸大学国际经济研究院院长桑百川提醒，自贸区在制度创新的同时还要建立有效的监管措施，防止国内部分企业通过自贸区特殊 政策进行资本转移、套利等“搭便车”的行为。

中国的经济体制改革已进入深水区，改革的推进必将举步维艰。上海自贸区只是迈出深水区的第一步，进展不一定顺利，但从长远来看，必将成为新一轮经济改革的突破口和标杆。