图为：铁路

对每一个企业来说，都是以盈利为目的的。然而，在当前的市场化改革进程中，铁路总公司作为企业，在履行盈利职能的同时，也兼顾着公益职能。在利益与公益面前，铁路部门该如何取舍、如何协调？

铁路改革一直是人们热议的焦点。前不久，李克强总理在《政府工作报告》关于2014年总体工作部署中五次提及铁路领域，在具有改革风向标的“推动重要领域改革取得新突破”章节中三次涉及铁路改革，一方面是铁路运输如何向市场化进一步迈进，另一方面，铁路改革如何兼顾公益职能也成为业内外关注的热点话题。

公益属性

众所周知，铁路运输服务具有公用品的属性，它具有一定的公益性。铁路的公益职能包括公益性建设线路和公益性运营产品。

在铁路建设中，为了地区经济发展、国土开发和国防建设的需要，铁路总公司建设或准备建设很多投资高、施工难、运营成本高、收益率低的铁路线路，这些线路称之为公益性运营线路，如青藏线、南疆线。

而公益性运营产品主要体现在客货运输和特有线路运营两方面。在旅客运输中，为了承担公益职能，铁路总公司推出了学生票、伤残军人票等产品，其收入远远低于市场价格。在货物运输中，铁路总公司除了正常的货物运输外，还承担着公益性运输的任务：对重要资源、支农产品等物资运输采取计划运输方式，并实行低价标准；对于军用、抢险救灾等物资甚至采取免费措施。由于政策性需要，铁路企业也会运营一些非经济性特有线路，如欠发达地区、少数民族地区、香港地区、国际间线路等。

今年，李克强总理在《政府工作报告》中明确指出，要加大对于中西部铁路的建设和投入，其也彰显了铁路运输公益职能的属性。铁路运输公益职能为促进我国经济发展、政治稳定、社会和谐、缩小贫富差距等方面作出了巨大贡献。纵观世界各国，铁路运输也大多具有公益职能。因此在铁路改革的进程中，其公益职能理应被保留。难题凸显在我国铁路体制转型和国家全面深化改革的大背景下，铁路运输市场化势在必行。然而在市场化大背景下如何兼顾公益职能，这成为摆在铁路总公司面前的一道难题。

一直以来，随着迅猛增长的运输需求，虽然铁路部门采取提速等方式挖掘运输潜力，但是我国当前铁路运输缺口仍然较大。除铁路建设自身的投入高、回报长、收益风险高等属性和特点外，我国铁路路网还有诸多先天不足：路网规模较大，但密度小，复线率低，地区间路网布局不平衡，在整体运输市场所占比例呈逐年下降趋势。随着《中长期铁路网规划》的实施，铁路建设规模和债务规模进一步扩大，随之而来的铁路建设资金缺口越来越大，现有的贷款发贷、短期融资、铁路建设基金等方式筹得的资金已不能满足铁路发展和改革的需求。

另外，国家宏观政策的收紧，导致国家对铁路建设的投资和银行贷款均有所放缓，铁路建设资金短缺更加成为制约铁路业发展的瓶颈。在铁路运营中，我国铁路运输价格长期偏低，货运价格低于国际平均水平，客运价格已近20年没有调整。虽然运输密度大，但经济效益低，亏损严重。由于地区经济发展不平衡和人员流动很大，铁路运输经常出现旺季车厢人满为患、淡季车厢空空如也的尴尬局面，而淡季铁路运输资源的浪费影响了铁路总公司的盈利能力。加之铁路运输公益职能所带来的运营成本，铁路总公司3万亿元的负债也就不难理解了。而以上瓶颈都是制约铁路总公司公益职能实现的难题。

破解之道

一方面是铁路运输市场化的步伐加快，另一方面是铁路运输的公益职能对于经济、政治、社会等领域发展有着不可替代的作用。如何在市场化的大背景下保证其公益职能得以实现？

尽快建立公益性运输补贴机制是当务之急。《国务院关于组建中国铁路总公司有关问题的批复》中明确提出，要建立铁路公益性运输补贴机制。对于铁路承担的学生、伤残军人、支农物资等公益性运输任务，以及青藏线、南疆线等有关公益性铁路的经营亏损，研究建立铁路公益性运输补贴机制，研究采取财政补贴等方式，对铁路公益性运输亏损给予适当补偿。

笔者认为，在市场经济体制下，铁路运输业仍实行“交叉补贴，内部消化公益性亏损”的方式承担社会职责，并不利于铁路运输业的发展。建立公益性运输补贴，其资金只作用于公益性建设线路和公益性运营产品，不仅有利于深化铁路体制改革，更重要的是，能够有效推动民营资本进入铁路市场，提高其在非公益性线路建设和运营中的积极性。

其中，如何细化补贴内容，则需要铁路联合有关部门进行研究合理划分。补贴资金来源上可以由财政部统一承担，也可以根据不同的补贴项目，由不同部门承担。如学生运输亏损由教育部承担，抢险救灾物资运输亏损由民政部承担，支农物资运输亏损由农业部承担。补偿对象可以是铁路总公司，也可以逐步细化到地方铁路公司。此外，科学规划运营线路和时刻，合理制定客票价格，效仿民航和公路系统采取差异化票价，实行折扣票、月票等服务，都将有利于提高铁路总公司盈利整体水平，从而间接推动铁路运输公益职能长久良性发展。

值得注意的是，虽然目前铁路总公司负债面临不小的压力，但铁路改革并不能简单的涨价了之。铁路改革既关系到铁路良性运营发展，又关系到人民群众日常出行和切身利益，更关系到经济发展和社会和谐。如果要完全摒弃公益属性，与铁路作用于民生的导向背道而驰；如果维持现状，不进一步进行市场化改革，既不能真正融入市场，也很难吸引民资的进入，更难以盈利，从而会阻碍铁路改革和发展。因此在铁路改革背景下，要平衡好公益职能与市场化运行的关系，铁路总公司和相关部门任重而道远。