经过长期酝酿，铁路发展基金这坛老酒如今终于要启封面世了。

在日前举办的中国铁路总公司首次工作会议上，中国铁路总公司总经理盛光祖透露，2014年铁路总公司将深入推进铁路投融资体制改革，做好设立铁路发展基金的相关准备工作，待国务院批准后立即启动实施。

铁路总公司有关人士表示，铁路发展基金是铁路投融资体制改革的突破口，将起到铁路投融资平台的作用，在民间资本投资铁路时将发挥重要作用，有助于缓解铁路发展建设资金瓶颈，使铁路投融资改革迈出实质性步伐。

那么，对于加快铁路投融资改革进程、缓解铁路建设资金，铁路发展基金能否起到切实的推动作用？

需求强烈  意义重大

铁路是国家重要的基础设施和民生工程，是资源节约型、环境友好型运输方式。加快铁路投融资改革，推进铁路建设，对于加快工业化和城镇化进程、带动相关产业发展、优化交通运输结构、降低社会物流成本、方便人民群众安全出行，都具有不可替代的重要作用。

记者在采访中了解到，作为铁路投融资改革的重要方案，铁路部门酝酿设立铁路发展基金已有多时，早在几年前就已经开始着手研究。而这一改革方案之所以备受青睐，源于多方面的因素。

不可否认，近年来我国铁路发展取得了显著成就，运能运量都实现了巨大提升。但与经济社会发展需要、其他交通方式和国外行业先进水平相比，铁路仍然是综合交通运输体系的薄弱环节，发展相对滞后。面对着巨大的建设需求，铁路建设资金可谓是捉襟见肘。

严重的负债和亏损使新成立的铁路总公司举步维艰。中国铁路总公司近日发布2013年三季度审计报告显示，截至2013年9月底，中国铁路总公司税后亏损17.31亿元，中国铁路总公司总资产4.84万亿元，负债3.06万亿元，资产负债率上升到63%。债务负担极为沉重。

铁路盈利能力较低也阻碍了铁路建设步伐。从2013年年初以来，铁路的赢利状况一直不佳，一季度报收68.76亿元的亏损，虽然在铁路货运组织改革的推动下，铁路货运量较往年有所提升，但因煤炭市场乃至整个宏观经济的不景气而增长乏力。和巨大的铁路建设投入相比，铁路盈利能力的增长不过是杯水车薪。

而长期以来，铁路投融资获取财政以外资金的主要方式是银行贷款和发行债券，随着负债率的不断攀升，单一的融资方式使得原铁道部和如今的铁路总公司无力负担加速的基建，铁路系统已不堪重负。

在这样的情况下，推动铁路发展基金，吸引社会资本投资铁路，便成为铁路投融资改革的一个重要抓手和突破口。为了进一步拓宽铁路建设融资渠道，广泛吸引社会资本投资铁路建设，铁路部门决定积极推进设立铁路发展基金，在保证国有控股及统一运营管理的前提下，通过出售股权，确保铁路建设投资主体多元化。

中国铁路总公司有关负责人对此表示：“推动铁路发展基金，对于铁路投融资改革来说意义重大。该基金的作用是使民间资本以购买优先股的方式投资铁路，如果这一基金能够发挥作用，则将搭建起民间资本可投资铁路的投资平台。它就像一个大的资金‘蓄水池’，可以把社会上一些闲置、或期望取得长久回报的资金吸引进来，从而实现资本回报和铁路建设的‘双赢’。”

积极推动  大力支持

正是在上述紧迫形势的推动下，铁路发展基金这一投融资改革方案获得了铁路及有关政府部门的青睐和支持，并在2013年得以强化，逐渐步入铁路投融资改革的大舞台。

2013年1月17日召开的全国铁路工作会议即明确，要加快实施“十二五”铁路规划，科学有序推进铁路建设。其中就提出要全面落实《鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》，争取尽快设立国家铁路发展基金，搭建吸引社会和民间资本投资铁路的平台。

　设立铁路发展基金也得到了国务院以及财政部门的大力支持。2013年7月24日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署改革铁路投融资体制，加快中西部和贫困地区铁路建设，其中三大举措之一就是多方式多渠道筹集建设资金，设立铁路发展基金。

紧接着，8月19日，国务院就铁路投融资体制改革发布《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（下称《意见》），在强调继续发行铁路建设债券的同时，也强调设立铁路发展基金，以中央财政性资金为引导，吸引社会法人投入。为了保障社会法人的利益，《意见》提出铁路发展基金主要投资国家规定的项目，社会法人不直接参与铁路建设、经营，但保证其获取稳定合理回报。

与此同时，财政部门对于设立铁路发展基金也给予了大力支持。财政部相关部门负责人透露，原则赞成设立以市场化融资为导向的铁路发展基金，并将从有关政策上加以支持。如为了保证铁路发展基金的落实，保障该基金具有按期付息的能力，财政部也在牵头研究落实铁路普遍服务机制，拟对铁路普遍性服务进行补贴。

在铁路以及相关政府部门的强力推动下，铁路发展基金的设立逐渐由理想向现实靠拢。中国铁路总公司总经理盛光祖在日前举办的中国铁路总公司首次工作会议上透露，2014年铁路总公司的重要任务之一便是深入推进铁路投融资体制改革，做好设立铁路发展基金的相关准备工作，待国务院批准后立即启动实施。

按照铁路总公司的设计，即将推出的铁路发展基金将以200亿元的中央预算内资金、450亿元的铁路建设基金，再加上从交通运输部划拨铁路的约150亿元车购税为主体，初期争取吸收到200亿元的社会资本，形成约1000亿元的融资量。如果铁路建设基金运作得比较成功，引来更多的社会资金，则今后两年这一基金规模或将扩大到2000亿至3000亿元的体量，其中中央财政性资金为1000亿元，其余为社会资本。

当然不只是中央层面，一些地方政府为设立铁路发展基金添砖加瓦。目前，广东省有关部门便在研究铁路发展基金方案，探索社会资本投资该省铁路建设的有效渠道，建立以市场化运作为主的基金收益补偿机制，争取依托其基金平台，推进城际轨道交通投资主体多元化。

“在国务院的政策支持下，在财政性资金的保证下，铁路发展基金或将搭建起外部资本投资铁路的平台，吸引更多的社会资本加入进来。”北京交通大学经济管理学院教授赵坚对记者说。

瓶颈仍存  亟待解决

长期以来，铁路投融资改革始终没有取得实质性突破。在原铁道部政企不分的管理体制下，民营资本很难进入也不愿进入铁路建设。随着铁路实施政企分开、国务院部署铁路投融资体制改革，确实为铁路投融资提供了制度上的保障，指明了前进的路径。

    如今，在既有铁路投融资改革的基础上，铁路以及相关政府部门又积极推动设立铁路发展基金、吸引社会资本入铁，并提供强有力的政策支持，这对于加快铁路投融资改革进程、缓解铁路建设资金压力无疑是巨大的利好。

尽管如此，铁路发展基金的“前程”依然未卜，制约瓶颈仍存。对此，多位业内人士都表示出了一定的担忧，其中最突出的便是铁路投融资体制和有关机制的制约问题。

诚然，2013年3月份启动的铁路体制改革整体上实现了政企分开，力度之强前所未有。然而此次改革只是打破了行政垄断，还没有打破市场垄断。目前的中国铁路总公司仍然是一个大的垄断实体，虽然承担着企业职责，但至今未经分拆重组，并没有建立起真正的现代企业制度，缺乏充分竞争；铁路体制改革目前仍然呈现出“上动下不动”的局面，地方铁路局何时公司化，目前仍无具体的时间表，垄断这道无形的“玻璃门”依然将社会资本阻隔在外。

与此同时，现行的铁路收入清算制度无法保障投资者利益。记者了解到，按照铁路运输进款清算办法，目前18个铁路局在其管辖区内的运输收入归自己所有。但大部分货物是发送到其他路局，因运量和地理条件的不同，各铁路局的运输成本存在很大差异。于是铁路局间跨局运输收入由铁路总公司按一定的系数进行清算，各铁路局的收益在很大程度上取决于铁路总公司确定的清算系数，社会资本投资建设铁路的运输收入也只能按这种办法获得，无法独立从市场获得收入。

“投融资改革的关键是要建立能够保障投资者利益的体制、机制，不然任何投资都是难以持续的。铁路投融资体制是铁路管理体制的一个有机组成部分，目前铁路管理体制垄断仍存，铁路局不具有市场主体地位，社会资本进入铁路必然要以放弃市场主体地位为条件，这是社会资本进入铁路的最大障碍。所以，垄断问题不解决，市场主体地位不确立，铁路发展基金将很难设立起来并有效发挥作用，铁路投融资改革也很难实现大的突破。”赵坚说。

北京交通大学经济管理学院教授武剑红对此深表赞同。他对记者表示，投融资改革是铁路改革的下游问题，上游是铁路体制本身的改革，这才是问题的关键。铁路本身的体制问题不彻底解决，铁路投融资改革很难进行下去，类似于铁路发展基金等创新举措自然也将无从谈起。

“如果没有一个系统化的改革方案，没有强有力的制度保障，所有的举措都只能是小打小闹。在这样的情况下，很可能现在的一些改革成果今后将变成改革对象，一些举措可能会成为改革的绊脚石，而不是加速器。”武剑红强调。

另外，收益回报问题也是一个重要制约因素。社会资本是以赢利为目的的，投资铁路建设最终目标还是期望能够盈利。然而目前来看，政府对铁路在价格和经营范围上的严格管制，铁路总公司在铁路建设、运营方面的绝对主导权，都极大制约了铁路项目的赢利性。一些社会资本在进入铁路之前，也会对铁路发展基金的收益分享模式、拥有铁路所有权和经营权后是否拥有与其股份相对等的话语权等问题有所顾虑，进而持观望态度。

申银万国证券有关人士就对此表示，铁路发展基金或将成为社会资本入铁的一个良好切入口，但吸引民资入铁一个关键之处仍然在于铁路盈利能力的高低。以目前铁路项目盈利性普遍较低的发展现状来看，提高盈利能力、确保投资者的收益回报仍然是铁路部门今后需要重点关注的问题。

综上，要想让铁路发展基金得以顺利设立并有效发挥作用，要想加快铁路投融资改革进程，就得以铁路体制机制的深化变革和收益回报问题的有效解决等为前提，否则，即使推出再多的改革方案，也都可能是空话而已。