视点一：规划制定有多少？

有人因为身体不适而求医，为早日康复，请来多位名医汇聚一堂，各抒己见。最终，各位名医都开出了自认为对症的药方，让病人抓取煎治服用。但结果事与愿违，病人的病情非但没有好转反而每况愈下。这就是医多不治病。当下社会反响强烈的物流顽疾，何尝不是面临如斯处境？

目前流通领域的顽疾之于我国经济，恰恰犹如气血不畅之于个人。相关管理部门则如同坐堂的名医，都在为及早治愈物流高成本、低效率等“病症”把脉问诊，并且开出各自的“药方”。各地方政府也快马加鞭，纷纷出台了当地的物流业发展规划。一时间，与物流相关的大大小小的“规划”如同雨后春笋般推出。据不完全统计，自2009年《物流业调整和振兴规划》发布以来，国家相关部门已经陆续颁布了近20个与物流行业发展相关的大政策。

                              规划制定成热潮

一直以来，社会物流总费用居高不下，物流业升级缓慢，行业发展处于“小散乱”的阶段，物流高税负及低效率，物流各环节的弊端不断爆出，使行业的发展对政策有着强烈的诉求。

2009年 3月，国务院出台了我国第一个物流业政府规划——《物流业调整和振兴规划》。规划主要着眼于促进物流行业的长期健康、有序发展，设计了加快企业兼并重组、强化物流基础设施投资和新型化建设、多式联运、转运设施工程、物流园区规划、城市配送工程等各个方面，规划期为2009年至2011年。此后，针对物流行业的政策力度和密度明显加强。国家发改委于2010年7月28日发布《农产品冷链物流发展规划》。

进入2011年，CPI的高企，社会对流通环节成本的高度关注，使物流政策的出台进一步提速。这一年也被一些人称为“物流规划出台年”。据统计，2004年到2010年间，我国针对物流业仅有4次政策和意见出台，并且偏向于宏观的规划范畴。 2011年，国家却密集发布了4项与物流行业相关的规划和政策建议。当年3月，商务部、国家发改委、供销总社三部委联合发布《商贸物流发展专项规划》。6月8日，国务院出台八项措施促进物流业健康发展；8月19日，国务院发布了《关于促进物流业健康发展政策措施的意见》，从宏观的体制改革到具体的发展举措，涉及税收、土地资源、公路收费、物流管理体制、行业资源整合、技术创新应用、资金扶持及农产品物流等九大方面。该政策也被称为物流“国九条”。11月份，《关于在上海市开展交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点的通知》发布。

不管是在针对性上，还是在可操作性上，2011年出台的一系列政策，与以往相比都有了阶梯式的递进。而这种由宏观变得具体，由虚到实的推进，也让业界对政策的实施充满了期待。除了中央层面的大力支持，地方政策也积极跟进，制定地方规划以响应中央的政策号召。仅2011年一年，就有天津、河北、浙江、江苏、福建等十多个省、直辖市、自治区，以及青岛、深圳、福州等计划单列市、省会城市出台了当地的物流“十二五”发展规划。

     到2012年，中央和相关部委又出台了多项涉及物流的政策。当年1月份，财政部就发布《关于物流企业大宗商品仓储设施用地城镇化土地使用税政策的通知》，提出自2012年1月1日起至2014年12月31日止，对物流企业自有的大宗商品仓储设施用地，减按所属土地等级适用税额标准的50%计征城镇土地使用税。2月14日，国家工业和信息化部公布了《物联网“十二五”发展规划》，提出要加快物联网发展，培育扩大新一代信息技术产业；6月8日，国家发改委联合11部委发布《关于鼓励和引导民间投资进入物流领域的实施意见》，以进一步加大对民间资本投资物流领域的支持力度，为民营物流企业的发展营造良好的环境，并积极支持符合条件的民营物流企业上市；7月，国务院发布了《关于深化流通体制改革 加快流通产业发展的通知》；12月26日，国务院召开常务会议，研究确定降低流通费用10项政策措施。作为管理层提出流通体制改革以来首次进行的政策具体化，这10项政策的内容丰富、详实，被视为我国流通体制改革迈出落地的第一步。而行业期盼的细化政策终于到来，也让业界对于后续改革的逐步落地抱有相当大的热望。

                         “医”多何以能治“病”

 政策对于行业升级发展的重要性无需赘言。从上面这些不胜枚举的规划、意见和通知可以看出，近年来中央、各部门和地方出台的支持物流行业发展的政策不可谓不多，支持力度不可谓不大。但为何这么多的政策，在实践中却并没有收到预想的效果呢？根源实际上也正在一个“多”字。

众所周知，物流涉及生产、流通、消费等领域，因而在运行过程中，与之相关的就有交通、铁路、航空、仓储、外贸、内贸等诸多领域。这些领域和相关行业，在发展中往往都会出于自身的需要，出台各自的物流规划。由于缺乏沟通和协调，这些规划更多都是从局部利益和资源出发，不仅造成规划、政策数量多，还不可避免地影响物流大系统的有效协同，从而为今后的物流发展留下隐患。

另外，作为一个典型的复合型产业，尽管物流的产业地位已经确立，但时至今日却并没有一个专门的行政主管部门进行统一管理。这使得物流领域政策的出台和后续实施通常涉及到众多的部门，彼此之间的协调管理难度也相当大。2004年国家发改委等9部门联合出台《关于促进我国现代物流业发展的意见》；2005年成立的全国现代物流工作部级联席会议又包括15个部门和单位；2009年《物流业调整和振兴规划》的出台和落实，又有30多个部门参与其中；《关于鼓励和引导民间投资进入物流领域的实施意见》也是由12个部委联合发布。

2013年6月初，国务院办公厅印发《深化流通体制改革加快流通产业发展重点工作部门分工方案》，将“国九条”细化为47项具体工作，并根据各项工作的主要职责对各部门进行了初步分工，涉及到的部门和单位更是多达31个。虽然国务院办公厅要求商务部进行统筹协调，从牵头部门看各项工作也多为发改委或商务部来完成，但31个部门围绕一项工作进行贯彻、协调和细化，其进展的难度可想而知。

这样的局面，与一群“名医”开“药方”，导致医多不治病的情况何其相似。面对一直未有明显改观的物流顽疾，政策的制定方都从自身的部门利益出发，开出各自的“药方”。在此过程中，牵涉到利益冲突，甚至存在一些部门希望借此机会扩大权利范围，由此不仅引发了太多的内耗，也浪费了时间。如此诊治如何能治愈物流行业的顽疾？

视点二：规划落实怎么样？

“出台规划是一回事，落实规划又是另一回事。”在《物流业调整和振兴规划》（以下简称《规划》）出台的几年里，业界一直弥漫着这种担忧情绪。如今，离规划期满已经过去近两年，规划的落实情况如何呢？

                      重规划  轻落实

《规划》出台以后，各部门理应抓紧时间落实，尽快制定出详细的、操作性强的落实时间表，由相关政府部门明确阶段性的工作重点、分步实施。尽管有关部门的确采取了相应的措施促进规划的落实，但实施进展却并不理想——不仅专项规划出台时间被一拖再拖，部分规划的细则也迟迟未见，而相关的配套政策、资金就更加难觅踪影。

《规划》是在2009年3月发布的，规划期为3年。如今，距离规划期早已过去，可一些配套细则仍难产。《规划》中提出的7个配套专项规划。截止目前，只有农产品冷链物流、物流标准和商贸物流3个专项规划陆续出台，而其他4个配套规划（煤炭、粮食、物流园区、应急物流）仍在遥遥无期的制定中。最新的进展情况是，物流园区专项规划、应急物流专项规划正在征询主管部门意见，煤炭物流专项规划已开始起草。然而，即便如此，这与全面落实《规划》仍有很大差距。

首先，从出台时间来看，已出的三个专项规划，也都是在《规划》出台后一年到两年的时间才发布的，而其他的专项规划还在继续“拖延”。 从2009年至今的四年间，每年都有传闻说国家多个部门在制定粮食、煤炭等物流专项规划，可是等了一年又一年，依然杳无音信。

其次，已经出台的专项规划，又有多少落到了实处？拿《农产品冷链物流发展规划》来说，一经发布，就在国内掀起了一股投资建设冷链物流园的热潮。而由于诸多项目盲目上马，导致重复建设严重。如今，国内一些地区的冷链物流园区已经初显过剩现象，不少冷库资源存在闲置的状况。再加上，大批上马冷链物流园区必然会进一步加剧产能过剩和市场竞争，所以急需政府出台更加详细且有操作性的政策进行有效、合理的引导。而类似的情况在别的领域也客观存在。究其原因，这些或许是细则不细、落实不到位造成的，这从某种程度上背离了《规划》的初衷。

                    少监管 多弊端

《规划》落实中的另一个现象，是缺乏必要的监管手段，使得各类问题频出。

为了促进《规划》的落实，政府出台过一些保障措施，这其中就包括设立专项资金。如国家发展改革委于《规划》发布之际就出台过《物流业调整和振兴专项投资管理办法》，明确安排一部分专项资金，支持物流业重点工程项目建设。但由于体制束缚和缺乏创新思路，专项资金使用效果似乎并不理想。符合条件的大都是大企业，主要是国企、央企，那些更需要资金支持的中小企业只能望洋兴叹，这不能不说是对资源的一种浪费。

与此同时，根据《规划》，“物流业发展的重点地区，各级地方政府也要制订本地区物流业规划，指导本地区物流业的发展。”在这方面，地方政府的响应速度还是很快的，每个省市都及时出台了地方性的物流业发展规划，有的省市还达到县、镇一级。但因为缺乏必要的监管，依然存在落实不到位的问题，影响了《规划》的整体进展和实施效果。例如，有的地方政府虽然设立了支持物流业发展的专项资金，却没有合适的物流项目。而更有甚者，一些地方政府甚至是为了上项目而上项目，这种状况所带来的严重后果真是令人不堪设想。

此外，在《规划》出台之后，各地对于物流基础建设热情高涨，纷纷进行了大规模投资。然而，地方政府的初衷原本是想要加快物流基础设施的建设速度，解决物流用地等问题，但一些地方政府在实际落实中却走了样。最明显的就是许多地方兴建的物流园区，在规划建设之初红红火火，但几年后却只有少数物流企业入驻，经营状况不容乐观。这主要是因为，政府对物流园的用地规划不合理、不科学，一些物流园区普遍存在交通便利性差、优势不明显等问题，导致陷入难以为继的窘境。

                    减税负  成效微

除了细则的出台被一拖再拖，时至今日，物流业急需解决的如重复税收等难题，虽然也推出过一些针对性的举措，但并未得到很好的解决。

尽管为落实《规划》，受国家发展改革委委托，中国物流与采购联合会（以下简称中物联）于2009年进行的“物流业发展政策措施研究”中就曾指出：营业税税率不统一和重复纳税问题、土地使用税税率偏高问题、房产税税率偏高和重复纳税问题，以及所得税统一缴纳问题等，严重影响物流业健康发展。

此后，在2011年6月8日提出的物流“国八条”中，特别针对税收政策方面存在的问题，提出了三项措施：包括扩大税收试点；研究解决仓储、配送和货运代理等环节与运输环节营业税税率不统一问题；完善大宗商品仓储设施用地的土地使用税政策。

同时，2011年8月19日，国务院发布的《关于促进物流业健康发展政策措施的意见》，又再次重申了切实减轻物流企业税收负担，要求抓紧完善物流企业营业税差额纳税试点办法，进一步扩大试点范围，尽快研究解决仓储、配送和货运代理等环节与运输环节营业税税率不统一的问题，研究完善大宗商品仓储设施用地的土地使用税政策。

为了保证政策措施落到实处，《关于促进物流业健康发展政策措施的意见》下发后，国家发展改革委积极协调，制定了贯彻落实政策措施的部门分工意见，以国务院办公厅名义印发。但在落实过程中，尤其是落实到地方上，却难以达到预期效果。如土地使用税税率依旧难以有大的下调，这令物流企业，特别是占地面积大的仓储型企业不堪重负。

税收问题没有得到很好地解决，这又一次印证了《规划》落实之难。