今年，全国范围内将有一大批高速公路达到收费年限，在现实压力下，延期收费似乎已成必然。如何更好地向公众解释，则需多费思量。

如何做出能让公众接受的解释？在“以普通公路为主的提供基础性普遍服务的非收费公路体系和以高速公路为主的收费公路体系”的指导意见下，在《收费公路管理条例》正组织修订的背景下，我们仅以此文，从法律层面探讨有关收费公路的问题，希望能给相关部门带来启发。

论述收费公路存续必要性的文献资料与研究成果，大都以经济学视角，剖析公路的准公共产品特性，而鲜有宪法学与行政法学维度的考量。若不作该维度的论证，极易引发公众质疑，即公路收费无基本法规范支撑，存续正当性不足甚至完全缺失，这将导致收费主体无法回应公众在法律和道义上的指责。

从逻辑规则上说，论证该免费政策正当性的思路

就是返回其对立面并加以驳斥，也就是否定收费公路存在的合理性，由此证立《方案》的妥当性。然而，我国收费公路制度的确立有其特殊原因，不可妄下存与废的结论。笔者认为，基于当前中国仍处于社会主义初级阶段的国情，收费公路的存续具有毋庸置疑的正当性，是否执行免费政策是值得商榷的。因此，收费公路存续的公法正当性的证成显得尤为必要。

收费公路存续的正当性

从表象看，公路运营者的收费行为在一定程度上影响、妨碍甚至阻却了出行者的通行自由权与财产权等基本权利的实现，已成为在法理上维护收费公路存续正当性的障碍。但我们不能因现实的某些负面评价，就否定了收费公路存续的正当性，而是应探寻更深层的法理。具体寻踪之路应从宪法学因应与行政法学释解两个层面展开。

本原探寻，宪法提供基础

我国现在处于并将长期处于社会主义初级阶段，制定一切方针政策都必须以这个基本国情为依据，不能脱离实际。除政府还贷收费公路采取“贷款修路，收费还贷”的政策以维系必要的公路建设开支外，国家对于由国内外经济组织经营的收费公路，允诺投资者可以保持适度的盈利。也就是说，基于初级阶段的国情，投资者的经营行为必定是持久的、长期的过程，且受国家法律的保护。因此，立即恢复公路公益属性，是不切实际的，在短期内也是无法实现的。初级阶段的国情为收费公路的诞生提供了空间，宪法规范为其发展提供了正当性的基础。

除政府还贷公路外，其他收费公路所收之“费”并不是公法意义上的公用事业性收费，而是公路经营者通过经营行为所获取的对价，当然这种经营行为又有别于一般意义上的民事、商事行为。尽管如此，收费公路经营者在市场经济的背景下，可以按照民事、商事规范的一般原则与规则进行活动，其服务意识与创新优势较之计划经济下的公路运营主体尤为明显。

需要指出的是，行政主体在公路建设中采用收费公路这一模式，并非简单地囿于国家财力匮乏，也非仅仅为了减少财政投入，更非政府怠于履行义务而将其转嫁于社会主体，其终极目的在于配置足量的基础设施，以便于人民生活，以利于经济与社会发展，最大化地服务于民众福祉。国家行为规范的最高外化形式便是宪法，同时，宪法精神正是国家权力体制的人本化。目前发展收费公路是国家为了公民权利的延伸和拓展而做出的权宜之计，其目的正是为了使通行自由权、财产权、人身权等自然权利得到全面保障。尽管收费公路的存续会遭到质疑、抨击甚至谩骂，但经过利益衡量，这个必要的阶段性制度设计是具有合理性与正当性的。

治道变革，行政法明确框架

在我国，公法上的契约理念已被地方性行政程序规范以“行政合同”之名加以确立。行政主体治道变革与行政合同制度的确立，契合了我国收费公路存续的行政法学理论依据，并为其提供了明晰且法定的制度框架。引申来说，就是行政法学的已有理论与我国现有的行政法制度，已为其存续正当性作出了外部证成。此外，由于政府还贷公路与经营性公路在具体治理方式、程式以及路径上存在差异，两者涉及的法律关系也有所不同。政府还贷公路是典型的行政内的私主体辅助行政行为的表现。私主体仅有单纯的金钱出资行为，行政主体则全权负责公路的修建、运营与维护，因而，这种形式应属于公私协力的范围。

目前，地方性行政程序规定对该适用事项(政策信贷)做了明确规范。尽管规定中有向企业、个人集资建设公路的美好愿望，但实践中，多由于计划经济体制的影响，向私主体融资极为有限。然而，这并不能阻碍政府还贷公路在收费公路中的主导地位。相较于经营性公路涉及的法律关系而言，政府还贷公路所涉及的简明行政合同关系，在很大程度上为当前各地逐步取消政府还贷二级公路减少了压力与阻力。

与政府还贷公路的投资主体不同的是，经营性公路的经营主体实际上参与了公路的招投标、建设、经营与管理，他们并非浅层面的行政辅助者，而是公私协力或行政任务部分民营化的表现，亦在广义上属于行政委托的概念范围。这在一定意义上透视了任务执行主体由国家到私人的转换过程，以及行政主体与私主体之间的合作关系的达成。

这种公私合作的模式称之为经营者模式，即经营者在市场竞争的条件下，自负责任地提供所有规划与兴建设施，以及完善现存设施所必要的服务措施，并且承担之后的经营管理。其中，有关的三方主体—经营者、国家、设施使用者—形成两个层面的法律关系，即经营者与国家之间的行政合同关系，以及经营者与使用者之间的民事服务合同关系。公路经营主体经营管理权限的取得，是国家与经营者的深度合作的具体化，也符合行政民营化的潮流。现有的地方性行政程序规定在“行政合同”部分所明确的“特许经营”，成为经营性公路的制度规范支撑。此外，经营者与使用者之间是单纯意义上的民事合同关系，也从另一个侧面证明了经营者与国家之间行政契约关系的真实性。

由此可见，收费公路(包括政府还贷公路与经营性公路)的存续正当性，与我国宪法精神、行政法学理念具有逻辑上的一致性。同时，已有的规范制度和法律实践，也为其正当性提供了直接依据。

修正《方案》、规制收费是必由之路

在承认收费公路存续正当性的前提下，在考量社会需求、公益期待等现实状况的基础上，有必要对《方案》进行新的制度设计并作出适当修正，从而明晰规制收费公路的科学路径，以消解民众的质疑与抵触，实现公私协力与民营化制度的良性发展。

应当充分尊重收费公路存续的客观事实，尤其是保护经营性公路的正当经营行为。

在财政资金短缺的前提下，如果不借助车辆通行费制度拓宽融资渠道，那么高质量公路的建成将推后若干年。2008年审计署公布的《18个省市收费公路建设运营管理情况审计调查结果》显示，收费公路“加快了公路建设，推动了综合交通运输体系发展，促进了地方经济发展，产生了良好社会效益”。因此，尽管收费公路遭受诸多非议，但收费公路的价值是不容置疑的。如果对收费公路存续正当性的公法视角解读，还不足以消除民众的排斥与反感，那么相关配套制度则有必要进一步完善。需要说明的是，经营性公路与政府还贷公路应当区别对待、分类规范。

经营性公路是民间资本进入社会事务管理的结果，宪法、法律充分保障其存续正当性，国家也通过政策性文件对其提供支持。2005年，国务院发布了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，明确支持非公资本积极参与公共交通公用事业和基础设施的投资、建设与运营。2010年，国务院又出台了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(即“新36条”)，再次指出国家鼓励民间资本参与交通运输建设。上述两个文件都强调了国家在政府指导、市场准入、舆论宣传等方面的服务性举措，因而经营性公路的发展获得了较为有利的政策环境。但现实困境是，准入门槛过高、资本回收周期长、对“贷款修路、收费还贷”政策极度依赖、地方政府“宁国勿民”思想严重、民众非理性抵制等因素，导致经营性公路的发展步履维艰。加之部分经营性公路的经营者有不法收费行为，引发公众愤慨，其发展前景堪忧。因此，为了延续经营性公路的发展，除了细化并落实有关法律规范和政策外，在坚持《公路法》所确定的“坚持非收费公路为主，适当发展收费公路”的原则下，修改《收费公路管理条例》年限的限制性规定，根据具体情况，对中西部欠发达地区，适当延长经营性公路收费期限并引入政府补助机制以鼓励民间资本的投资热情。此外，政府应当加强对经营性公路的监管，并配以定期的审计、公告以及根据《价格法》的规定科学的收费定价等措施，矫正经营性公路的不当行为。

相较于经营性公路，对政府还贷公路应施予更为严格的治理。从本质上讲，政府还贷公路的收费行为，可以理解为行政征收。它和一般的行政征收不同，所收之费是用来偿还贷款、集资款或用于公路建设，而不是直接上缴国库。通俗地讲，政府是借用银行、企业或个人的金钱从事管理行为，而该行为正是政府的义务和责任。同时，普通民众所纳之税，已经给政府善尽照顾国民的责任提供了基础，非因法定原因，不应再行额外征收。考虑到“贷款修路、收费还贷”是特定阶段的无奈之举，而且中国现有经济实力不断增强，国家应尽快取消政府还贷公路。此外，尽管《条例》、《收费公路权益转让办法》、《关于加强收费公路权益转让管理有关问题的通知》等规范，对政府还贷公路转让为经营性公路进行了明确限制，但地方政府仍有规避法律变相谋利的可能，因此应对这类转让行为予以禁止。

行政主体应平等对待其他通行者，并对经营性公路之经营者依法予以补偿。

根据平等保护原则，《方案》未惠及免费通行车辆之外的其他车辆，是不正当的。或许批评者会指出，7座以上的载客车辆(比如大巴客车)以及货车的经营者是从事营利的行为，不应当给予免费。但笔者认为，该论断是经不住推敲的。一方面，不管收费公路使用者是否从事营利行为，其所享有的路权和7座以下(含7座)载客车辆以及摩托车是等同的；另一方面，对车辆予以差别对待，尽管表面上是具有科学性的，实则是本末倒置之举，因为《方案》的宗旨是提高通行效率、便捷出行，而未获得免费通行的车辆依然接受发卡抬杆放行的方式，势必会影响整体顺畅通行的效果。

交通运输部等部门公布的《关于做好2013年春节假期免收小型客车通行费有关工作的通知》明确，“合理设置和规范专用免费通道、临时交通标志牌，引导缴费车辆与免费车辆分车道、有序通行”。这可以在一定程度上缓解通行拥堵，但非常态化的免费政策未必能使所有通行者有效识别免费车道，提高通行效率的政策初衷可能无法达成。

虽然在实定法上，对于经营性公路的补偿确实没有直接依据，但实践中，有关国家补偿的规范，在制度架构上已较为成熟。我国20 0 4年《宪法》修正案中明确规定了国家为了公益的需要，可对私人财产进行征收或征用并给予补偿，自此国家补偿制度以根本大法的形式确定下来。尽管没有直接可以适用的具体补偿规则，但我们完全可以此作为《方案》改进的宪法基础，《方案》的修订也应遵循“权利无正当补偿便不能剥夺”的原则。对公路经营者补偿的标准，我国大多数学者主张应采取“公平补偿原则”或“合理补偿原则”。而现行的法律规范的表述并不一致，大致有“给予补偿”、“相应补偿”、“合理补偿”、“适当补偿”等四种情形。“给予补偿”的表述较为模糊，对于补偿的限度不得而知；从文义上解释，“相应补偿”与“合理补偿”都有完全补偿之义，内涵基本等同；“适当补偿”的标准，可以理解为不等额补偿。对于经营性公路的补偿，我们应当采取公平补偿的标准，它的外延包括完全补偿与适当补偿。一般情况下，政府应以经营者的实际损失为限，给予全部补偿。尽管此举会加重财政负担，但符合法治国家、诚信政府的要求，是值得的。当然，如果公路经营者没有完全履行义务，政府可以根据具体情况减少补偿。

足量植入公民参与、行政公开、说明理由等程序规则，以保障《方案》的制定过程符合程序正义。

行政决策是行政主体的单方面的行政行为以及单中心治理模式，而相对于一般意义上的行政立法，行政决策最大的特点在于其过程性，这也为民众广泛而直接地参与行政决策创造了条件，把类似《方案》的行政决策纳入程序法治的范围尤为必要。

在行政程序法的视域中，其“所规范的行政决策应当是决策过程，即规范动态的行政决策活动过程的程序”，也就是确定目标、搜索和分析信息、确定备选方案、论证选择方案、确定方案、执行中的方案调整等过程。在这一过程规制中，应首推公民参与理论。以程序为本位的参与理论的要义在于“将行政决定的决策理性从实体问题的精准，转移到相对利害关系人于行政决定程序的公平参与上，希望透过参与所获致的程序理性来结合专业与民意，使行政决定获得正当化基础”。

为了构筑《方案》的正当性基石，应当在其制定过程中，尽最大可能地给行政相关人以及其他社会民众提供参与机会，至少可“确保免于遭受不可预期之突发性决定，藉以实现程序正义之追求，更重要的意义是让参与程序之人民被视为人看待，而不得被视为单纯的国家行为之客体”。此外，一方面可以通过参与者贡献智力，使决策更加民主化、科学化；另一方面，一个为民众所熟知并经过充分博弈的公共政策，公众对其认知和接受是较为顺畅的，他们对其现实的运作状况也更为关注。

《方案》具体内容的再次构建应把公众参与之义精细化，不得仅流于形式。在制度层面上，应把参与理念外化于《方案》，亦即在其制定的过程中，践行法律、法规规定的听证制度，拓展适用范围，允许公路经营者这一直接利害关系人申请听证。此外，完善民意调查和民意反馈制度，提高公众参与意识和参与水平，健全利益表达制度，畅通参与渠道。

当然，参与程序价值的彰显需要行政公开与说明理由制度的配合与保障。依据行政决策生成的可能缘由，其可分为民众意向与政府决定两种类型。《方案》的生成属于政府决定型。因民意要求而形成的行政决策，尽管其极富民主特色，制定主体也需要将其公开，并就具体事项作出说明。而非基于民众之群力，抑或因公共利益、管理需要、突发事件等状态下制定的含有少量民意的行政决策，更应公开决策过程与说明理由，并且应增大程序规则的密度，使其更为严格和精细化。从前文来看，收费公路经营者似乎是《方案》的受害者，不但没有政府的物质性补偿回应，也无直接有效的公开以及理由说明等安抚之举。