日前，山东省政府发布消息，决定延长15条高速公路收费期限。当地相关部门给出的收费理由是，贷款尚未还完、养护成本较高、存在拥堵隐患，以及个别路段免费会影响高速公路“整体性和完整性”，免费后不好管理等。此事一出，引发各界关注和热议。

近年来，随着一些公路还贷年限的逐步到期，“公路姓公”是大势所趋。然而，就在公众满怀 “公路姓公”的期待下，随意延长高速公路收费期限的情况却在全国各地屡屡上演，一些地方甚至出现“政府还贷公路”变身为“经营性公路”，收费期限随意提高。

因此，业内人士纷纷表示，对高速公路的收费期限问题，最好的办法是牢守政策“红线”，不轻易开延长的“口子”。 因为取消公路收费是切实减轻民众负担的一种体现，让民众走上“免费公路”应该成为一种惠民利民的措施。而要实现这一目标，关键要打破以往的利益束缚，及对“收费财政”的依赖。同时，还应借鉴日本等国家的经验，道路建设和管理收费业务主体与债务偿还机构进行分离，实行业务剥离以减轻债务负担。唯有多管齐下，才能让高速公路收费不再成难舍的“印钞机”，公众的利益才能得到保障。

公路收费变形生存的三大逻辑

蒋啸冰

一石激起千层浪！自山东官方微博@山东发布1月3日“理直气壮”地公布《关于部分政府还贷高速公路收费期限情况的说明》以后，沉寂半年多的高速公路收费话题再次引起社会各界的关注。

笔者在2013年5月曾结合交通运输部当时发布的《收费公路管理条例（修正案征求意见稿）》 发表了《公路收费也玩“变形金刚”？》的分析文章，指出修正案征求意见稿中关于收费公路收费期限问题存在6大“变形金刚”。此后6月，中国物流与采购联合会提交了关于《收费公路管理条例（修正案征求意见稿）》的6条修改建议。现在结合山东发布官方微博的说明回头再看这个问题，不禁为这种“变形金刚”数量之多、生命力之顽强而叹为观止！

通过进一步梳理，笔者发现了《收费公路管理条例（修正案征求意见稿）》之外的更多隐形的“变形金刚”，包括但不限于与条例规定存在明显冲突的“统贷统还”原则下的收费期限界定。为此，笔者认为有必要进行深度剖析，发掘这些“变形金刚”的生存逻辑——只有破解这些不合理的甚至错误的逻辑，才能真正意义上将各种“变形金刚”带上有效的“枷锁”。

生存逻辑一：制度缺口逻辑

仔细研读《收费公路管理条例（修正案征求意见稿）》,其中就收费期限问题预设了很多制度缺口，这是笔者前述分析文章阐述的重点，不再赘述。而此次山东方面说明材料中引以为据的《关于开展收费公路专项清理工作的通知》（交公路发【2011】283号）提到的政府“统贷统还”原则则是又一个巨大的“隐形”的制度缺口。虽然“统贷统还”对于高速公路的建设和发展有积极的意义，但从收费公路建成后的经营管理来看，既然作为政府投资建设项目，其社会公共服务定位本身也决定其收费期限不能成为弹性十足的“特区”。这种有关部门既制定游戏规则，又在规则里面预设 “安全后门”的逻辑，可以认为是典型的“制度缺口逻辑”。

在这种逻辑驱动下，大家在《关于开展收费公路专项清理工作的通知》中可以看到“实行统贷统还的政府还贷收费公路，其收费年限按照偿还完贷款即停止收费的原则执行”的明确支持弹性延长收费期限的条款——对于这一点，笔者认为不妥，至少不应在此项阶段性的工作通知中树立一个明显与收费公路管理条例冲突的新的期限设定原则，从而撕开国家制度的又一个缺口，以致在这样一个阶段性专项清理工作（共四个阶段，最终到2012年5月31日截止）结束之后，这个缺口仍有着生生不息的顽强生命力。人们担心的是，会不会因为政府新建或改扩建收费公路持续地纳入“统贷统还”体系而导致收费公路没完没了的收费呢？

此外，山东方面说明材料的第二个原因中提到，交通运输部《关于进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展的实施意见》（交规划法[2011]393号）提出，我国将逐步完善和发展以普通公路为主的提供基础性普遍服务的非收费公路体系和以高速公路为主的收费公路体系，即“两个公路体系”，高速公路将有偿使用，长期收费。既然这里明确了高速公路“有偿使用、长期收费”，那么其他有关收费公路具体期限的条例、制度岂不是在一纸空文？而且，进一步按照山东发布第二条说明中最后一句话的逻辑延伸理解下去，意味着2013年5月公布的《收费公路管理条例（修正案征求意见稿）》就是按照“长期收费”的思路进行修订的！——这是否可以解释《收费公路管理条例（修正案征求意见稿）》为什么一方面“明确”规定收费公路具体期限，另一方面又要预留诸多弹性制度缺口，以确保收费公路能够“长期收费”呢？！这样的情况说明真可怕！这样的制度缺口逻辑更可怕！

这里只将已经暴露的两个“变形金刚”进行了剖析，其他游离于《收费公路管理条例（修正案征求意见稿）》之外的、放任其他“变形金刚”生存发展的制度缺口还有多少呢？值得有关方面及业界的关注和深思。

生存逻辑二：人治管理逻辑

还有一个巨大的隐形“变形金刚”就是以收费公路整体性、完整性以及管理的便利性为借口，强调管理工作中的客观困难，包括但不限于人财物编制预算、维护管理、治超管理等等，坚持人治导向，最终破坏法治——这是典型的人治管理逻辑。

正如山东方面强调的，收费公路是按照统一规划、分段建设、整条贯通的原则建设的，同一条高速公路的各个路段因建成时间不同而设置了不同的收费年限，这是放之四海而皆准的客观事实。但基于这个客观事实，得出“如果各个路段到期停止收费，将割裂高速公路整体性和完整性”、需要“重新设立主线收费站”、导致“车辆无限之地上路，将严重影响高速公路的高效畅通”三大管理方面的结论，显得有点牵强附会——本质上还是一种人治管理逻辑在作怪，缺乏科学深入的问题探究。

笔者认为，即使出现以上客观情况，高速公路的整体性和完整性只要管理得当，并不会受到割裂，也不用重新设立主线收费站——只需在收费标准中将停止收费路段的通行费免除即可，收费站还是沿用现有的收费站，车辆上路依然通过各收费站进行管控，直至辖区内整条高速全面停止收费。一个简单的管理策略和资源统筹整合可以解决的问题，在人治管理逻辑的驱动下居然成了申辩延长收费期限的理由，更值得有关方面及业界的关注和思考。 

生存逻辑三：暴利经营逻辑

高速公路行业一直以来被社会各界普遍认为是暴利行业。据报道，2012年4月，19家高速公路上市公司中有13家公布了2011年年报，平均毛利率高达56.08%，最高的重庆路桥(600106)毛利率达到91.14%，毛利率水平超过当时房地产行业甚至白酒行业。另据Wind资讯统计，根据2012年中报，19家高速公路行业上市公司的平均毛利率为61.76%，超过暴利产业房地产40%的毛利率。尽管高速公路企业并不承认有“暴利”，但这些上市公司自己公布的数据摆在那里，还是很有说服力的，如果自己又否认这些数据又意味着什么呢？因此收费公路的暴利经营逻辑也应该是存在的。

笔者在上一篇分析文章中也特别提到，为什么收费公路经营企业谈到收费公路还贷就只讲车辆通行费收入、投资建设成本、资金成本和养路成本，为什么只字不提高速公路各种附属设施及广告等带来的各种其他收入，以及暴利经营情况下的利润分配机制呢？从经营层面看，值得关注的问题还有：这些通行费收入及其他收入中又有多少真正用于还贷呢？为什么老是强调高速公路停止收费以后存在的道路保养费问题呢？经营性收费公路项目投资方本应自己承担的可能在法定的收费期间内无法回收成本的投资风险，为什么要通过延长收费期限来让老百姓来买单呢？这些问题的背后实际上都暗藏着典型的暴利经营逻辑——不赢取暴利，决不罢休！

笔者还注意到，《国务院办公厅转发发展改革委、财政部、交通运输部<关于进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展若干意见>的通知》（国办发〔2011〕22号）明确提出了切实保障普通公路养护和建设资金的三大举措：①规范成品油价格和税费改革转移支付资金使用；②加大对普通公路发展的支持力度；③多渠道增加普通公路投入。如果高速公路过了收费年限后即参照或纳入普通公路统筹管理模式，加上中国物流与采购联合会提出的燃油税建议解决方案，甚至采取其他社会化手段，收费公路还贷、经营期满后养护费用问题应该是可以解决的，而基于暴利经营逻辑的延长收费期限方法绝非民心所向和解决问题之良策。

总之，在漫长的等待中，社会各界都殷切寄望一个科学合理、可操作并且融合了社会群体智慧的《收费公路管理条例》修订稿能够尽快出台，以厘清目前纷繁复杂的收费公路管理问题，限制甚至根除或明或暗潜行的制度缺口、人治管理和暴利经营这三大滋养“变形金刚”的生存逻辑，并最终促使收费公路收费行为法制化、公开化、透明化和规范化！

高速公路延长收费应有程序性把关

堂吉伟德

以“借钱修路，收费还款”为名的高速公路，依法应有明确的期限要求，按照《收费公路管理条例》第十四条规定，政府还贷公路的收费期限，最长不得超过15年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的政府还贷公路收费期限，最长不得超过20年。第三十七条规定，政府还贷公路在批准的收费期限届满前已经还清贷款、还清有偿集资款的，必须终止收费。

很显然的是，期限届满停止收费属于刚性要求，可以提前但不宜延后。2011年，交通运输部等5部委《关于开展收费公路专项清理工作的通知》说：实行统贷统还的政府还贷收费公路，其收费年限按照偿还完贷款即停止收费的原则执行。虽然从现实来看，实行统贷统还的政府还贷收费公路延长收费有其合理性，但如何收，收多少却应有相定的程序性限制，否则延长收费就会失去正当性。

一方面，依据《收费公路管理条例》的规定，“车辆通行费的收费标准，应当依照价格法律、行政法规的规定进行听证，并按照程序审查批准”。当收费时间到期之后，延长收费无疑于重新核定收费，其收费的标准是维持原状，还是根据成本核算有所减少，都应当进行听证程序。

另一方面，公路延长收费必须要有令人信服的理由。收费公路的成本是多少，收入是多少，支出的结构是什么，都应当对外公布并接受外界的监督。如果没有透明的财务公开，没有令人信服的理由，那么收费就会是“与民争利”，甚至是将公路收费作为“提款机”以弥补财政经费的不足，其收费取向则值得怀疑。

事实上，对于公众来说，知情权才是当下最大的权利诉求。2011年10月16日，京沪等12省份公布了收费公路摸底调查结果：12省份收费公路累计债务余额7593.5亿元，2010年收费额1025.7亿元，收费公路里程超3万公里。2010年度经营情况，只有北京利润是正数，不到4亿元，其他多数亏损10亿以上，山东更是亏损87亿元。以北京为例，2010年北京收取通行费59.77亿元，用于偿还贷款本金仅0.52亿元，而大部分用于偿还利息和养护、运营管理、折旧、税金等支出，甚至还结余利润4.41亿元。

这是一种很奇怪的现象，原本用于偿还建修成本的收费，全被用于了偿还之外，甚至宁可支付高额利息，也要结存为利润，而不偿还本金。正是这种“收而不还”的猫儿腻，才使得公众对公路收费，以及不断延期的行为目的，持以高度的怀疑态度。如果按照这样的模式，高速公路收费将会遥遥无期。而这一切，都是账务不公开透明，无法实现监督的原因所致。

要解决这个问题，除了修改《收费公路管理条例》进行顶层设计之外，就是必须要有相应的程序把关，用过程公平争取结果公正。一方面，收费公路的账务必须公开透明，其预决算结果应当对外进行公布，并接受专项审计；另一方面，车辆通行费的收取和使用，必须要有严格的结构限制，并制定相应的还款计划，在人大审议之后以制度的形式固定下来。同时，考虑到长期维修的需要，应当建立相应的专项基金，以便为最终的取消而辅平道路。

同时，还应借鉴日本等国家的经验，道路建设和管理收费业务主体与债务偿还机构进行分离，实行业务剥离以减轻债务负担。裁判员和运动员于一体，无法消除利益关联，而这些都属于“程序把关”的应有之义。唯有多管齐下，才能让高速路收费不再成难舍的“印钞机”，公众的利益才能得到保障。

免费通行政策亟待“辞旧迎新”

李云

临近年关，北京、天津、安徽、辽宁等多地公布了除夕高速不免费的规定。据了解，尽管今年春节高速公路免费时间已确定，仍有部分省市表示愿意参考民意做出相应调整。

 “除夕高速不免费”是执行政策的“必然”，“愿意参考民意调整”则是执行政策的“偶然”。既然除夕不放假，那么高速不免费就有政策依据。从政策的严肃性来讲，“不免费”更体现“执行力”。执行力与人性化之间产生矛盾，政策的刚性与民意的柔情间相互博弈，一时无法化解，一时难以调停。这是一个典型的“零和博弈”，尤其从利益角度看，除夕不免费，高速公路可以实现“马上有钱”；但在“有钱无钱，回家过年”的观念下，收费肯定挡不住除夕团圆的“车轮”。

节假日免费高速政策充满关怀伦理，虽然来得有点晚，但“迟来的爱”也充满政策温馨。高速节假日免费是一种政策导向，以期产生连锁反应，或者说，推倒第一张“多诺米骨牌”。就高速路来讲，免费或部分免费是前进的方向，节假日免费不过是“量变”，最终会驶向完全免费的“质变”。同时，也是一种还利于民的标本，尤其在经济下行之际，刺激消费是必须的，而重要路径之一就是诸多行业与领域的还利于民。这样的双重功效诠释高速免费政策的内涵，或者说，“畅通”政策伦理。

高速承载除夕团圆的“薪”使命。“最勤劳”的员工平时过着最“累”的日子，除夕也要享受“年的待遇”，享受团圆的喜悦，这是老祖宗传下来的习俗，是中华民族传统文化的“根”。说到底，“除夕高速不免费”还是钱“薪”太重，“利”字当头，而把传统文化的厚重、除夕的人文价值看轻。曾有专家认为，除夕是一个“隐形福利”，必须插上“隐形翅膀”，才能让游子早日“飞”回家团圆，作为运输主阵地之一的高速公路，必然需要担当这一使命。

免费通行政策亟待“辞旧迎新”。节假日免费不仅是高速公路公益属性的回归，也是一剂公路交通运输的“调味剂”，有缓解与调节客流高峰之功效。但是，节假日免费只是“起点站”，不是“终点站”。与其纠结于除夕高速免不免费，倒不如思考如何推进高速免费政策的“扩容”。长期以来，高速收费与罚款已颠覆其固有的功能，成为现代物流健康发展的“拦路虎”，成为CPI攀升的“加油站”，也成为民生之痛的“关节炎”。新年新期待，值此辞旧迎新之际，高速公路的免费之旅可否向前再迈一步？免费一小步，民生一大步。

别拿“免费不好管理”当借口

盛翔

高速公路收费期限到期怎么办？山东给出的做法是：一律延长收费期限。日前，山东省政府官方网站公布的一则政府文件，让希望享受到高速公路免费通行的人们失望。山东省交通厅对延期收费做出了解释。大致4层意思：钱没还完，下面还有巨额养护费；等待新政策，看是否有长期收费政策出台；个别路段免费，影响高速公路“整体性和完整性”；免费了，不好管理。

这些年，舆论一遍又一遍地追问：多少年才能换来一条免费的高速公路？到期的高速公路也能随意延长收费年限，一些地方的违规做法似乎在告诉我们，高速公路可能没有免费的那一天。因为，如果山东的做法得到上级部门默许，其他地方必然也会积极效仿。想起三年前相关部门曾经许下的承诺“不收费公路将占全国总里程96%以上”，不禁摇头苦笑。

无论是比照现行《收费公路管理条例》，还是按照五部委《关于开展收费公路专项清理工作的通知》，到期的收费公路都没有理由随意延长收费年限。那么，为何到期的高速公路仍要继续收费，有契约不遵守，有法律不执行？

到期高速公路延长收费的理由五花八门。其中，“个别路段免费，影响高速公路整体性和完整性”有点滑稽，在计算收费里程时扣除免费的一段就没有任何问题。至于高速停止收费后会不会挤满大货车，担忧也许并不多余，但是一码归一码，只要管理得当，杜绝超载、违章等行为，高速公路通行秩序就能够得到保障。所谓“免费不好管理”，似乎从一个侧面证明，所谓管理主要就是收费——收过费就算管理了，没收到费就不好管理。

 “免费不好管理”似乎验证了在一些地方“管理就是收费”，也很让人怀疑，一些地方高速通行费里究竟有多少收的是“管理费”？而在缴纳的通行费里，相当部分没有用来偿还贷款，而是用来养人了。没能做个“全国收费公路大全”之类的明细单，让公众一目了然看到其经营单位、投资成本、贷款金额、收费标准、收费站设置、还贷进度、停止收费时间等信息，这或许是五部委专项清理行动中令人遗憾的缺失。

说到底，“免费不好管理”之类都只是延期收费的借口，真正的目的还是为了利益。一些地方政府暂时延长收费只是权宜之计，如果得不到有效监管，他们真正等待的政策或是“高速公路有偿使用，长期收费”。正在组织修订的《收费公路管理条例》征求意见稿中，新增了高速公路还贷、经营期满后，仍可按满足基本养护管理支出需求的原则收取通行费的条款，这是不是为高速公路“无限期”收费留下的“政策后门”。

这一“后门条款”或为一些地方打着“养护管理支出”的幌子行永久收费之实。这之前，未能引起舆论的足够重视；现在，山东的做法反倒让其负效应提前公开呈现在公众面前。所以，真正需要反对的，不是山东的临时性延期收费，而是可能造成开“历史倒车”的永久收费条款。我们必须大声对其说“不”，否则高速公路永久收费就将不是某地规定，而可能成为通行做法。